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福建省廈門市思明區(qū)人民法院

行政判決書

（2013）思行初字第116號

原告鄭某鋒，女，19××年××月××日出生，漢族。

委托代理人吳某生，男，19××年××月××日出生，漢族，系原告丈夫。

被告廈門市建設與管理局，住所地廈門市××區(qū)××路××號。

法定代表人林某志，局長。

委托代理人陳昱、王章華，福建聯(lián)合信實律師事務所律師。

原告鄭某鋒訴被告廈門市建設與管理局不履行法定職責，向本院提起行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》的規(guī)定，經(jīng)當事人同意，本案依法適用簡易程序，由代理審判員簡振環(huán)獨任審理，于2013年11月8日公開開庭進行了審理。原告鄭某鋒，被告委托代理人陳昱到庭參加了訴訟，被告副局長魏曉榮作為行政首長出庭應訴。本案現(xiàn)已審理終結。

原告鄭某鋒訴稱，被告在處理其申請購買廈門島內保障性商品房事項上存在行政不作為，理由如下：1.原告于2012年通過所在的社區(qū)居委會向被告遞交了購買保障性商品房的申請，其中“房源意向”欄選擇是“思明、湖里區(qū)”，隨后收到受理回執(zhí)單。但此后一年多時間，被告未針對原告的申請組織入戶調查，未公示審查結果，原告亦未收到被告延長許可期限的通知。被告上述行為顯然違反了《中華人民共和國行政許可法》（下稱《行政許可法》）第四十二條的規(guī)定，屬于行政不作為；2.被告上述違法行為，將給原告帶來重大經(jīng)濟損失和實際困難。由于原告認為自己符合廈門島內保障性住房的申請條件，遂放棄購買普通商品房的打算。一年苦等無果，現(xiàn)廈門島內普通商品房價格已大幅攀升，嚴重超出原告購買能力范圍，給原告在島內生活和工作帶來嚴重影響。綜上所述，原告請求確認被告行政不作為違法，限期被告對申請進行審查并作出許可決定，并向原告書面道歉。

原告為支持其訴訟請求，向本院提交了證據(jù)：

保障性商品房受理回執(zhí)單，證明原告提出的申請已被受理。

被告廈門市建設與管理局辯稱：一、被告對于原告的保障性商品房申購輪候資格審核的行為并非行政許可行為。根據(jù)《行政許可法》第二條規(guī)定，行政許可是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。本案中，被告對于社會保障性住房家庭輪候資格的審核，系被告根據(jù)原告的申請，依法對原告申請保障性商品房輪候資格的真實性、合法性予以確定的具體行政行為，但不屬于行政許可；二、依據(jù)《廈門市社會保障性住房管理條例》（下稱《管理條例》）第六條、第十九條、第二十條、第二十一條等規(guī)定，被告對于保障性商品房的管理實行輪候配售制度，根據(jù)保障性商品房的房源建設狀況，結合申請情況，對申請戶進行資格審核后予以公示。申請戶如未能在當批次輪候到，則應繼續(xù)輪候。在原告的輪候號之前的第四批、第五批保障性商品房，被告均依規(guī)定審核及公示，并組織配售。包括原告在內的第六批保障性商品房申購，被告也已通過公告通知的方式告知申購的具體辦法。但原告沒有預約登記，被告也無法對其進行資格審核。故被告在處理原告的保障性商品房購買申請過程中，不存在行政不作為，亦無其他違法之處。綜上，原告的訴訟請求沒有事實和法律依據(jù)，請求依法予以駁回。

被告廈門市建設與管理局向本院提供了以下證據(jù)、依據(jù)：

1.廈門市人民政府關于公布行政審批項目清理結果的通知；

證據(jù)1證明：保障性商品房申購輪候資格審核行為并非行政許可行為。

2.廈門市保障性商品房申請表及相關申請資料；

3.保障性商品房受理回執(zhí)單；

證據(jù)2-3證明：根據(jù)已告知原告的申請流程圖，原告的申請已進行到第二階段的第3步驟“確定輪候順序號”，流程圖已經(jīng)明確告知審核結果將以公告方式告知。

4.關于第四批保障性商品房申請戶審核結果公示；

5.第四批保障性商品房配售通知；

6.關于第五批保障性商品房申請戶審核結果公示；

7.第五批保障性商品房配售通知；

證據(jù)4-7證明：在原告的輪候號之前的兩批次的保障性商品房安排的流程及結果，說明保障性商品房申請戶審核結果公示是根據(jù)已確定的房源量情況來審核并公示的。

8.第六批保障性商品房預約分配公告通知；

9.關于第八批經(jīng)濟適用住房及第六批保障性商品房預約登記情況的通知公示（2013年9月2日）；

10.關于第八批經(jīng)濟適用住房及第六批保障性商品房預約登記情況的通知公示（2013年9月27日）；

11.廈門市社會保障性住房建設與管理辦公室關于同意開展第八批經(jīng)濟適用住房及第六批保障性商品房申請戶預約登記分配工作的批復及相關附件。

證據(jù)8-11證明：被告對于包括原告在內的第六批保障性商品房申購采取預約登記方式，已有輪候申購戶進行預約登記，但原告沒有預約登記。

法律依據(jù)：《廈門市社會保障性住房管理條例》及釋義。

經(jīng)庭審質證，各方當事人發(fā)表如下質證意見：

對于原告提供的證據(jù)，被告對其真實性、關聯(lián)性及合法性沒有異議。對于被告提供的證據(jù)，原告對其真實性沒有異議，但認為證據(jù)4-7與本案沒有關聯(lián)性。

本院分析認為，各方當事人對對方提供的證據(jù)真實性沒有異議，本院予以確認。被告提供的證據(jù)1與本案缺乏關聯(lián)性，無法證明涉訟行為不屬于行政許可，應予以排除；證據(jù)4-7說明的是被告在處理此前批次的配售工作的流程及內容，涉及被告履行職責的具體表現(xiàn)，與本案具備關聯(lián)性。

經(jīng)審理查明，2012年4月19日，原告提出了購買廈門市保障性商品房申請，其中房源意向明確填寫為“思明、湖里區(qū)”。原告戶籍所在地思明區(qū)美仁社區(qū)居委會進行了初步審核，認為其所提供的申請材料齊全，且基本符合申請條件，予以受理，并確定了原告受理輪候號為2733。

2012年2月25日，被告在廈門日報公示了關于第四批保障性商品房申請戶審核結果。該批次截止輪候號為1403號，共有663戶經(jīng)過社區(qū)及市住宅辦審核，符合相關保障性商品房申請條件，另有29戶經(jīng)審核不具備保障性商品房購房資格。2012年4月7日，被告在廈門日報上刊登了該批次選房配售安排的通知，并強調選房按輪候號順序進行。2012年7月10日，被告在廈門日報公示了關于第五批保障性商品房申請戶審核結果。該批次截止輪候號2346號，共有880戶經(jīng)過社區(qū)及市住宅辦審核，符合相關保障性商品房申請條件，另有38戶經(jīng)審核不具備保障性商品房購房資格。2012年10月3日，被告在廈門日報上刊登了該批次選房配售安排的通知。上述兩批次的保障性商品房的配售房源仍涵蓋思明、湖里區(qū)。

2013年8月8日，被告在廈門日報上刊登了關于開展第八批經(jīng)濟適用房、第六批保障性商品房預約登記分配工作的通知，并從2013年8月12日起啟動第六批次保障性商品房配售預約登記。本次預約登記對象為申請時間在2012年12月31日前的全市各區(qū)經(jīng)濟適用房、保障性商品房已申請且處于輪候狀態(tài)的申請戶，預約后根據(jù)輪候號順序選房。被告還明確表示因本次思明、湖里區(qū)的存量房源及規(guī)劃建設房源數(shù)量相對較少，決定將剩余廈門島內房源優(yōu)先分配給保障性租賃房的申請戶，經(jīng)濟適用房與保障性商品房將不再分配思明、湖里區(qū)房源。被告也明確，該預約選房制度屬于自愿預約，如果申請戶不參加本次預約，可以繼續(xù)等待其他保障房項目，輪候號依然有效。關于本次預約登記的相關政策，被告還在其部門網(wǎng)站進行了詳細解釋和說明。2013年9月2日，被告在廈門市保障住房網(wǎng)站上公示了該批次截止至8月30日預約登記情況的通知。2013年9月27日，被告還為部分未完成正式預約的申請戶適當延長了預約時間。按照原告的申請時間以及輪候號，其屬于本批次配售，但原告在知悉本批次選房的相關政策后，認為被告所提供的房源與原告當時填寫的房源意向不符，尚未前往預約登記。

另查明，原告所填寫的保障性商品房申請表中有載明申購流程圖，分別為領表、申請及審批、配售、交房四個環(huán)節(jié)，其中申請及審批環(huán)節(jié)包括：填表、戶籍所在地社區(qū)居委會受理、確定輪候順序號、市住宅辦調查核實、市建設與管理局公示、批準。

本院認為，《廈門市社會保障性住房管理條例》第六條規(guī)定，市住房保障行政管理部門依照本條例負責本市社會保障性住房工作的組織實施和管理。據(jù)此，對本市保障性商品房申購工作組織實施管理系被告的法定職責。

本案存在以下爭議焦點：

一、關于被告對原告保障性商品房購買申請所進行的審核是否屬于行政許可的問題。

根據(jù)《行政許可法》第二條的規(guī)定，本法所稱行政許可是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。可以看出，該法所規(guī)定的行政許可是指在國家一般禁止的前提下，對符合特定條件的行政相對方通過頒發(fā)許可證執(zhí)照等形式賦予其從事某種活動的法律資格或者權利，主要是為了規(guī)范行政機關管制市場的行為。而社會保障型住房，則是指政府提供優(yōu)惠，限定戶型、面積、價格等，向本市住房困難家庭，以出租或者出售方式提供的政策性住房。該類住房的供給，明顯帶有福利給付性質，與行政許可并不一致。雖然租賃或者購買保障性住房需要提出相關申請，被告也存在按照相關規(guī)定予以審核的管理行為，但系針對申請戶是否符合本市戶籍的住房困難家庭等限定條件的確認，故不屬于行政許可，亦不應適用行政許可的相關時限規(guī)定。因此，原告主張被告違反《行政許可法》規(guī)定，未在法定期限內對申請進行審查和作出許可決定，于法無據(jù)，本院不予支持。

二、關于被告是否存在不作為的問題。

《管理條例》第十九條規(guī)定，社會保障性住房實行輪候分配制度，按輪候號先后順序配售。原告提交涉訟申請通過居委會初步審查之后，已獲得輪候號碼2733，并進入輪候階段。在原告輪候期間，被告依照保障房的建設情況，展開截止至輪候號2346的申請戶的第五批次保障房性住房審核及配售工作。原告輪候號尚未進入該批次，被告無法對其申請進行審核及配售，并無不當。

《管理條例》第二十條規(guī)定了社會保障性住房的申請程序，具體體現(xiàn)為“五級審查、兩級公示、多部門協(xié)查”。可見為保證申請材料的真實性，對于申請程序的審核是由多個部門共同完成，被告所進行的審核只是其中一環(huán)，主要體現(xiàn)在由其對報送上來的申請家庭進行審核并將結果公示。《管理條例》第二十條還規(guī)定被告應及時將保障性住房分配房源、分配方案及結果通過報紙、網(wǎng)站向社會公布。從查明事實來看，原告向思明區(qū)美仁社區(qū)居委會提交保障性住房申請后，居委會進行了初步審查，認為符合條件并向原告發(fā)放了輪候登記號。此后系居委會及相關街道的調查核實程序，與被告并無直接聯(lián)系。被告收到上報的相關申請材料時，原告已然進入輪候狀態(tài)。在第四批、第五批的保障性住房選配工作結束后，被告根據(jù)廈門市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃的房源，啟動了第六批的保障性商品房的選配工作，并采取了預約登記制度，將房源情況、預約方案、預約情況均進行了公布。原告提起訴訟時，第六批保障性住房預約及審核工作尚在開展當中。預約結束后，被告將對預約申請戶資格進行審核并予以公示，如無異議，再確認其購房資格。取得購房資格的申請戶再按輪候號先后順序進行選房。被告依照《管理條例》的規(guī)定，積極、充分地履行了法定職責，并不存在行政不作為。

關于被告對第六批保障性商品房實行預約登記分配的方式，其目的在于提高分配效率，加快分配進度。原告在庭審時也明確表示，確實已知悉該批次的預約登記方式及選配方案，但由于與申請時的房源意向不符，原告未前往預約登記。該預約登記方式與以往批次的配售模式有所不同，但是與《管理條例》的相關規(guī)定并不沖突，屬于審核方式上的調整，且被告已依照條例規(guī)定，將預約登記的具體方法在報紙與網(wǎng)站上進行公布和宣傳、解釋，亦不存在違法之處。

關于原告認為提交申請至被告進行審核的間隔時限過長的問題。前已述及，針對保障性商品房申購的審核并非行政許可，當不受行政許可的時限規(guī)定的約束。由于社會保障性住房實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一分配，其選配工作的進展很大程度上受到房源及申購情況的影響。房源建設時間的不確定性及供求狀況的變化，可能導致選配時間無法準確預計。參考2008年至今共組織六批次保障性商品房的選配工作的整體情況，從原告提交申請至住房選配工作開展的間隔時間尚在合理范圍之內。

關于原告在提交保障性住房申請時要求房源為廈門島內房源的問題。原告主張在申請時的房源意向欄明確為“思明、湖里區(qū)”，被告既已受理，就應受申請表中內容的約束，依照原告選擇意向提供廈門島內房源。本院認為，原告填寫相關申請表中的房源意向，僅系原告的單方意思表示，系表達原告家庭對于房源區(qū)位的要求，但對于被告并無法律拘束力，尤其是在輪候階段，僅能作為一種參考。最終原告是否能夠依照其意向獲得房源，須視全市保障性住房房源建設和供給狀況、相關批次相對方的申購情況及在此基礎上統(tǒng)一制定的配售方案而定。保障性商品房畢竟屬于政府提供的具有福利性質的政策性住房，無法完全按照申請方的意愿進行供給。可供選擇房源如不符合原告意向，原告可以自主決定是否參與配售。如果完全按照申請戶要求的意愿進行選房，既不符合廈門的實際情況，也將使保障性住房的選配工作難以開展，其保障作用必然大為減弱。被告將剩余少量的廈門島內保障性房源優(yōu)先分配給保障性租賃房的申請戶，符合《管理條例》第四條規(guī)定的精神，也與保障性商品房的性質相契合。被告作為本市住房保障行政管理部門，有權按照本市的保障房供求情況，統(tǒng)一分配和管理，確保保障性住房制度作用得以充分發(fā)揮。因此，原告主張缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。

三、關于原告經(jīng)濟損失問題。

保障性商品房具有保障性質，價格相對穩(wěn)定，但在戶型、面積等方面有較多限制。因此，在保障性商品房申購輪候過程中，隨著普通商品房市場價格、申請戶家庭經(jīng)濟狀況及個人意愿等因素的變化，相對人可能會權衡利弊，審時度勢，作出其他選擇。但是，無論是繼續(xù)輪候還是另循它途，都屬于個人自主選擇，所可能面臨的有利或者不利因素，都應由選擇者自行承擔。即便是作為管理分配保障性住房行政主體的被告，亦無法掌控普通商品房市場價格的漲跌。原告將等待保障性住房期間普通商品房購房成本增加之不利影響歸咎于被告，缺乏法律上的因果聯(lián)系，本院不予支持。

需要指出的是，廈門島內面積相對狹小，保障性住房房源數(shù)量供給本就有限，加之此前數(shù)批保障性住房、廉租房及經(jīng)濟適用房選配的消化，未來本市保障性住房供給的主要區(qū)域必然移向廈門島外。隨著近年來廈門島內外一體化建設的逐步推進，廈門島外各區(qū)配套日趨成熟，環(huán)境愈加美麗，島內外聯(lián)系更為便捷。今年又恰逢“美麗廈門”規(guī)劃的提出及地鐵工程的啟動，可以預見未來島外整體環(huán)境必將更加宜居，同樣能為居民提供舒適、便利和美麗的居住環(huán)境。

綜上所述，在受理原告保障性商品房申購申請后，被告適當、充分地履行了應盡的職責，而原告起訴被告不作為理由不能成立，缺乏事實和法律依據(jù)。據(jù)此，依照《最高人民法院關于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第五十六條第（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回原告鄭某鋒要求確認被告廈門市建設與管理局行政不作為違法，限期對申請進行審查并作出許可決定以及要求被告廈門市建設與管理局向原告鄭某鋒書面道歉等兩項訴訟請求。

本案案件受理費人民幣50元，由原告鄭某鋒負擔。

如不服本判決，可于本判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提出副本，上訴于福建省廈門市中級人民法院。

代理審判員　簡振環(huán)

二〇一三年十一月二十九日

書　記　員　胡婷婷

行政判決書